ŞÛRÂ-yı DEVLET

1838’de Meclis-i Vâlâ’nın oluşturulmasıyla başlayan sürecin bir neticesi olarak ortaya çıkmıştır. 1854’te Meclis-i Âlî-i Tanzîmât’ın teşkili üzerine iki reform meclisinin aynı anda mevcudiyeti yetki karmaşasına sebep olduğundan bu iki meclis 1861’de Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye adıyla birleştirildi. 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’yle vilâyetlerde vali, sancaklarda mutasarrıf ve kazalarda kaymakamların başkanlığında teşkil edilen meclislerde idarecilerin yanında yöre halkının seçimle belirlenen müslüman ve gayri müslim temsilcilerinin de bulunması ve aynı şekilde karma mahkemelerin kurulması kararlaştırıldı. Bu uygulama, Midhat Paşa tarafından Tuna ve Cevdet Paşa tarafından Halep vilâyetlerinde başlatıldı. Böylece taşradaki yeni yapıyla meclisler ve mahkemeler aracılığı ile idarî ve adlî işler birbirinden ayrılmış oldu. Şûrâ-yı Devlet’in kurulması, taşrada başlayan bu gelişmelerin merkez teşkilâtındaki bir uzantısı şeklinde gündeme geldi. Nitekim Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye 7 Eylül 1867 tarihli raporunda böyle bir meclisin teşkilinin gerekliliğine işaret etmektedir. 5 Mart 1868’de çıkan bir iradeyle Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye’nin Şûrâ-yı Devlet ve Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye adıyla ikiye ayrılması kararlaştırıldı. Şûrâ-yı Devlet’in başkanlığına Midhat Paşa, Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye’nin başkanlığına Ahmed Cevdet Paşa getirildi. Fransa’daki Conseil d’Etat isimli yüksek meclis esas alınarak oluşturulan Şûrâ-yı Devlet’in kuruluşunda başta Sadrazam Âlî Paşa olmak üzere Fuad Paşa, Midhat Paşa ile Fransa’nın İstanbul büyükelçisi Nicholas-Prosper Bourée etkili oldu. İç tüzüğü 1 Nisan 1868’de yürürlüğe giren Şûrâ-yı Devlet’in resmî açılışı 10 Mayıs 1868 tarihinde Sadrazam Âlî Paşa’nın Bâbıâli’de padişahın nutkunu okuduğu bir merasimle yapıldı. Meclis, 8 Ağustos 1869’da Bâbıâli binasının orta kısmının üzerine atılan kattaki dairesine taşındı.

Meclisin görevleri kanun ve nizamnâme tasarılarını hazırlamak, mülkî işleri incelemek, mahkeme veya meclislerin verdiği kararların temyizinde adliye ve idare memurları arasında çıkan ihtilâfları çözmek, hükümetle kişiler arasındaki davalara bakmak, kanun metinlerini yorumlamak, devlet memurlarının durumlarını inceleyip gerektiğinde onları yargılamak, 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’ne göre her vilâyette senede bir defa toplanıp vilâyetin sorunlarını görüşecek olan umumi meclislerin düzenlediği mazbataları meclis üyeleriyle müzakere ederek karara bağlamaktı. Bu işler sadâret tarafından meclise havale edilir ve meclis görüştüğü konuların mazbatasını sadârete sunardı. Meclisin hazırladığı tasarılar hükümetin ve padişahın onayından sonra kanunlaşırdı. Şûrâ-yı Devlet’in kurulmasındaki asıl amaç yargı, yasama ve yürütmenin birbirinden ayrılmasıdır. Şûrâ-yı Devlet beş daire olarak teşkilâtlandırıldı. Mülkiye Dairesi harbiye, güvenlik ve mülkiyeye dair alt birimler tarafından görüşülüp havale edilen konuları, Maliye ve Evkaf Dairesi devlet gelirlerinin tahsil ve muhafazasıyla vakıfların idaresine dair kanun ve nizamları müzakere etmekle görevliydi. Adliye Dairesi olağan adlî işler ve bu işlerle uğraşan mahkemelerin nizam ve kanunlarıyla uğraşmak, bunların temyizi konusunda ortaya çıkacak ihtilâfları çözmek; Nâfia, Ticaret ve Ziraat Dairesi bayındırlık hizmetlerinin tanzimiyle ticaret ve tarımın gelişmesi için verilen imtiyazları ve bunlara ait sözleşmeleri; Maarif Dairesi genel eğitimin yaygınlaştırılmasıyla mektep ve medreselere ait konuları incelemekle yükümlüydü.

Şûra-yı Devlet hazırladığı yasa ve tüzüklerin icrasına karışamaz, ancak uygulamada gördüğü aksaklıkları bildirebilirdi. Önemli kanun ve tüzükler ilgili dairenin dışında bütün dairelerin katılımıyla oluşan genel kurulda da görüşülürdü. Her dairenin başında reîs-i sânî denilen bir başkan bulunurdu; dairelerin üyeleri beş ile on kişi arasındaydı. Dolayısıyla genel kurul en fazla elli kişi olabilirdi. Genel kurul Şûrâ-yı Devlet başkanının veya ikinci başkanlardan birinin riyâsetinde toplanırdı. Meclisin yazı işlerini yürütmekle görevli bir evrak kalemiyle mazbata odası mevcuttu. Başkâtip aynı zamanda meclisin, Şûrâ-yı Devlet başkanı da Meclis-i Vükelâ’nın üyesiydi. Devletin yıllık bütçesinin görüşüleceği toplantıya dairelerin birer üyesiyle başkanlarının katılması iç tüzük gereğiydi. Önceki memuriyetlerinde hangi rütbede olurlarsa olsunlar üyelerin meclisteki statüleri aynıydı. Gayri müslimler de meclis üyeliğine tayin edilebiliyordu. Nitekim ilk meclisin kırk bir üyesinden on dördü gayri müslimdi.

Şûrâ-yı Devlet’in görevleri ve etki alanı zaman içerisinde siyasî gelişmelere ve çekişmelere paralel olarak genişledi veya daraldı. 7 Mayıs 1869 tarihli iç tüzükle meclisin yapısında önemli değişiklikler yapıldı. Maarif ve Mülkiye daireleri Dahiliye ve Maarif adı altında birleştirildi; ayrıca bir başkan ve altı üyeden oluşan Muhâkemât Dairesi kuruldu ve bir üst idare mahkemesi olarak görevlendirildi. Memurların yargılanması, devlet daireleriyle kişiler arasında ortaya çıkan davalar, adlî ve idarî memurlar arasındaki ihtilâflarla vilâyet meclislerinin gördüğü idarî davalara temyizen bakmak bu dairenin göreviydi. Bu değişiklikle birlikte başlangıçta hedeflenen yasama, yargı ve yürütmenin birbirinden ayrılması ilkesi ihlâl edilmiş oluyordu. Zira bu durumda Şûrâ-yı Devlet, Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye’nin yargı görevine ortak olmuştu. Muhâkemât Dairesi, 6 Eylül 1871 tarihinde Muhâkemât-ı Cezâiyye ve Muhâkemât-ı Hukūkıyye adıyla ikiye ayrıldı.

Kurucuları ve hâmileri olan Fuad Paşa ile Âlî Paşa’nın ardarda ölümleri ve Mahmud Nedim Paşa’nın sadârete getirilmesiyle Şûrâ-yı Devlet’in ilk üç yıllık faal dönemi sekteye uğradığı gibi II. Abdülhamid’in tahta çıkmasına kadar geçen süreçte rakip sadrazamların mücadele alanı haline geldi. Mahmud Nedim Paşa’nın 10 Şubat 1872’de tasarruf tedbirlerini bahane ederek yaptığı bir düzenlemeyle daire sayısı Tanzimat, Dahiliye ve Muhâkemât olmak üzere üçe indirildi; ayrıca üye sayısı azaltıldı. Kanunları ve yabancı şirketlerle yapılacak sözleşme metinlerini hazırlama görevi yeni kurulan Tanzimat Dairesi’ne verildi. Değişiklik bununla sınırlı kalmadı. Zira Mahmud Nedim Paşa’ya göre hükümetin her işi meclise havale etmesi meclisin iş yükünü arttırmakta ve burada görüşülen konuların Meclis-i Vükelâ’da tekrar ele alınması vakit kaybına sebep olmaktadır. Onun teklifi üzerine çıkan 12 Haziran 1872 tarihli bir irade ile, ikiye bölünmüş olan Muhâkemât Dairesi’nin Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye Nezâreti’ne aktarılmasına ve Dahiliye Dairesi’nin Şûrâ-yı Devlet’ten ayrılıp Bâbıâli’deki Islahat Komisyonu’na dönüştürülmesine karar verildi. Böylece meclis bünyesinde sadece, görevi kanun ve tüzük tasarıları hazırlamak ve vali dışındaki üst düzey memurların tayinini onaylamak olan Tanzimat Dairesi bırakıldı. Hukuk işleri tekrar Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye Nezâreti’ne verildi.

Midhat Paşa’nın sadârete geçmesiyle birlikte Islahat Komisyonu kaldırılarak Dahiliye Dairesi yeniden kuruldu ve eski görevlerini üstlendi (10 Ağustos 1872). Ardından Tedkīk-i Muhâsebât-ı Umûmiyye Dairesi’nin oluşturulması kararlaştırıldı, fakat muhtemelen alınan bu karar uygulanamadı. Meclis daha sonraki dönemde gelişimini sürdürdü ve yasama işlerinin merkezi oldu. Ancak Hüseyin Avni Paşa’nın (15 Şubat 1874) ve Mahmud Nedim Paşa’nın (26 Ağustos 1875) sadâretleriyle beraber yetkileri ve üye sayısı tekrar azaltıldı; ayrıca yapılan siyasî tayinlerle itibarı yok edildi. Bu dönemde yeniden kurulan Islahat Komisyonu ön plana çıkarıldı. Meclis Mütercim Mehmed Rüşdü Paşa’nın sadâretinde yapılan bir düzenlemeyle Tanzimat, Dahiliye ve Muhâkemât adlarıyla üç daireye bölünerek eski haline dönüştürüldü (11 Ağustos 1876). Şûrâ-yı Devlet 1876 Kānûn-ı Esâsîsi’nin hazırlanmasında etkin bir rol üstlendi. Hatta burada görüşülen tasarı üzerinde Meclis-i Vükelâ tarafından bazı değişiklikler yapılmış olmasına rağmen Sadrazam Midhat Paşa’nın iradesini çıkartarak ilân ettiği metin Şûrâ-yı Devlet’in kabul ettiği metindir. Kānûn-ı Esâsî’ye göre yeni kanunların tanzim edilmesi veya mevcutların değiştirilmesini teklif etme yetkisi hükümete aitti. Ancak Meclis-i Meb‘ûsan ve Meclis-i A‘yân kendi yetkileri dahilinde olan konularda önerilerde bulunabilirdi. İlgili daireden alınacak bilgiler doğrultusunda Şûrâ-yı Devlet’te hazırlanan kanun lâyihaları önce Meclis-i Meb‘ûsan’da, ardından Meclis-i A‘yân’da kabul edildikten sonra irade için padişaha sunulabilirdi. Ayrıca Kānûn-ı Esâsî ile mülkî işlere dair olan kanunları yorumlama yetkisi de Şûrâ-yı Devlet’e verildi.

26 Mart 1877’de bütçe kanunuyla maliye ve vakıfların gelir ve giderlerini görüşmekle görevli olarak Maliye Dairesi tekrar kuruldu. Ancak meclis üç yıl sonra yapılan başka bir düzenlemeyle Tanzimat, Dahiliye ve Muhâkemât olmak üzere üç daireye bölündü; iç tüzüğü yeniden düzenlendi. 19 Eylül 1886 tarihinde daire yapıları korunmakla birlikte Muhâkemât Dairesi’nin görev alanı tekrar belirlendi ve memurlarla ilgili davalara bidâyeten bakmakla görevlendirildi. Öte yandan vilâyet ve sancak meclislerinden gönderilen davalara istînâfen ve temyîzen bakma görevini sürdürdü. Memurların yargılanması sırasında daireler arasında ortaya çıkabilecek ihtilâflar üçü Şûrâ-yı Devlet, üçü de Mahkeme-i Temyîz üyelerinden seçilen, meclis başkanının riyâsetinde toplanan Encümen-i İhtilâf’a havale edildi. 1888’de encümenin görev alanı genişletildi. Meclisin bidâyeten baktığı davalar Muhâkemât Dairesi’ne bağlı olan Bidâyet Mahkemesi’ne aktarıldı. Muhâkemât Dairesi 5 Şubat 1894’te bidâyet, istînaf ve temyiz mahkemeleri şeklinde alt birimlere bölündü. 1891’de kurulan Bâbıâli İstatistik Encümeni de Şûrâ-yı Devlet’e bağlandı. Şûrâ-yı Devlet’e bağlı destek dairelerinden biri de meclis ve Temyiz Mahkemesi üyelerinden seçilen kişilerden oluşan ve görevi mahkemelerle Şûrâ-yı Devlet’in idarî mahkemeleri arasındaki anlaşmazlıkları çözmek olan İhtilâf-ı Merci Encümeni’ydi.

15 Ocak 1897 tarihli irade ile meclis yeniden düzenlenerek Muhâkemât Dairesi ve ona bağlı Bidâyet Mahkemesi müstakil hale getirildi. Oluşturulan bidâyet, istînaf ve temyiz heyetleri Adliye Nezâreti’nin idaresi ve Şûrâ-yı Devlet başkanının riyâseti altındaydı. Daha önce Dahiliye Dairesi’ne aktarılmış olan malî işler için Maliye Dairesi tekrar kuruldu; görevi imtiyazlar, sözleşme metinleri ve vergi düzenlemeleriyle uğraşmaktı. Dahiliye Dairesi, Tanzimat ve Maliye dairelerinin aldığı kararları görüşmekle vazifeli olan Mülkiye Dairesi’ne dönüştürüldü. Böylece bu daire bir bakıma diğer ikisinin denetleyicisi konumuna yükseltildi. Kısa bir süre sonra yayımlanan Me’mûrîn-i Mülkiyye Komisyonu Nizamnâmesi’nin komisyonla Mülkiye Dairesi arasında yetki sorunlarına sebep olması yüzünden 26 Haziran 1897’de yapılan bir düzenlemeyle mülkiye memurlarının tahkikatı, azli veya muhakemesi görevi Mülkiye Dairesi’ne verildi.

Şûrâ-yı Devlet, II. Meşrutiyet’ten sonra 12 Ağustos 1908’de Mülkiye, Maliye, Tanzimat ve Maarif ile Nâfia olmak üzere dört daireye bölündü. Meclis kuruluşundan itibaren çalışmalarını genellikle daireleri vasıtasıyla sürdürdü. Zira genel kurul iç tüzüğünde yazılı olan çalışmaları yapamadı. Bu değişiklikle genel kurula işlerlik kazandırılması ve dairelerde görüşülen işlerin bir defa daha burada ele alınması amaçlandı. 11 Kasım 1909’da Şûrâ-yı Devlet içerisinde, Temyiz Mahkemesi’nin bozup alt mahkemelere geri gönderdiği ve daha sonra mahkemelerin yeniden görüşüp tekrar temyiz edilen kararlarını müzakere etmek üzere Hey’et-i Umûmiyye-i Temyîziyye oluşturuldu. Şûrâ-yı Devlet aynı yıl tensîkata tâbi tutuldu ve Adliye Nezâreti’ne bağlanarak başkanının hükümet üyesi olma vasfı sona erdirildi; ayrıca Maliye Dairesi, Nâfia ve Maarif Dairesi ile birleştirildi.

22 Ekim 1912’de eğitim işleri Mülkiye Dairesi’ne aktarılıp Mülkiye ve Maarif Dairesi oluşturuldu; diğerinin adı ise Maliye ve Nâfia Dairesi oldu. Tanzimat Dairesi’nin durumu değişmedi. Aynı yıl içerisinde Adliye Nezâreti’nin işlerinin yoğunluğu gerekçe gösterilerek Şûrâ-yı Devlet buradan ayrılıp tekrar müstakil hale getirildi ve Şûrâ-yı Devlet başkanı da yeniden hükümet üyesi oldu. 17 Şubat 1914 tarihinde çıkarılan Me’mûrîn Muhâkemâtı Hakkında Kānûn-ı Muvakkat’le, memurların görevleriyle ilgili açılacak davalar adlî mahkemelere bırakıldığı için Şûrâ-yı Devlet çatısı altında görev yapan Bidâyet, İstînaf ve Temyiz mahkemeleri ilga edildi. Böylece adlî mahkemelerle dîvânıharpler arasındaki ihtilâfları çözmekle görevli olan İhtilâf-ı Merci Encümeni’nin dışında meclisin adlî işlerle herhangi bir ilişiği kalmadı. Şûrâ-yı Devlet’in hazırladığı, teşkilât ve görevlerini geniş biçimde ele alıp düzenleyen 20 Şubat 1918 tarihli kanun tasarısı 2 Mart 1918’de sadâret tarafından Meclis-i Meb‘ûsan’a gönderildiyse de kanunlaşamadı.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, 4 Temmuz 1921 tarihinde çıkardığı bir kanunla Şûrâ-yı Devlet’in memurları yargılama görevini kendi üyeleri arasından seçilecek dokuz kişiden oluşan Me’mûrîn Muhâkemât Encümeni’ne, Şûrâ-yı Devlet genel kuruluna verilmiş olan memur yargılama vazifesini de yine meclis üyeleri arasından seçilecek on beş kişilik Me’mûrîn Muhâkeme Heyeti’ne aktardı. Encümen ve heyetin aldığı kararların Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onayına sunulması gerekmiyordu. Neticede bir süre bu şekilde idare edildikten sonra 669 sayılı ve 23 Kasım 1925 tarihli Şûrâ-yı Devlet Kanunu ile meclis Tanzimat, Mülkiye, Deâvî ile Maliye ve Nâfia olmak üzere dört daireye bölünerek yeni dönemde de idarî teşkilât içerisindeki yerini aldı. Teşkilâtlanması ve fiilen göreve başlaması 6 Temmuz 1927 tarihini bulan Şûrâ-yı Devlet’in ismi, 1938’de çıkarılan 3546 sayılı kanunla önce Devlet Şûrası’na ve 1940’lı yılların başlarından itibaren Danıştay’a dönüştürüldü.

Şûrâ-yı Devlet Dairesi 23 Mayıs 1878 tarihinde meclis dairesinin üst katında yer alan nüfus odasında çıkan bir yangınla tamamen yandı ve 1881 yılına kadar Maarif Nezâreti’nin üst katındaki eski Hazîne-i Hâssa Dairesi’nde hizmet verdi. 6 Şubat 1911’de Bâbıâli’nin Şûrâ-yı Devlet kısmındaki telgraf odasında çıkan bir yangında Şûrâ-yı Devlet’in yer aldığı orta kısım tamamen, sadâret ve Dahiliye Nezâreti bölümleri kısmen yandı. Bunun üzerine meclisin daireleri Bâbıâli’nin karşısındaki Tomruk Dairesi’ne, mahkemeleri ise Telgraf Nezâreti’ne taşındı. Şûrâ-yı Devlet Dairesi imparatorluğun sonuna kadar bir daha inşa edilemedi. Her iki yangında dairede işlem gören pek çok evrak kül olmuştur.

BİBLİYOGRAFYA

Düstur, Birinci tertip, İstanbul 1289, I, 703-718; a.e., Birinci tertip, Ankara 1941, VII, 146.

Cevdet, Tezâkir, IV, 84, 94, 167, 168.

Lutfî, Târih, XI, 159-162; XII, 10-13, 62; XIV, 23-24, 29.

İsmail Hakkı Göreli, Devlet Şûrası (Şûrayı Devlet)-(Danıştay), Ankara 1953.

R. H. Davison, Reform in the Ottoman Empire: 1856-1876, Princeton 1963, tür.yer.

Orhan Özdeş, “Danıştay’ın Tarihçesi”, Yüzyıl Boyunca Danıştay: 1868-1968, Ankara 1968, s. 41-85.

Recai Galip Okandan, Âmme Hukukumuzun Anahatları, İstanbul 1977, I, tür.yer.

C. V. Findley, Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire: The Sublime Porte 1789-1922, Princeton 1980, tür.yer.

Mehmet Seyitdanlıoğlu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vâlâ: 1838-1868, Ankara 1994, s. 55-63.

S. J. Shaw, “19. Yüzyıl Osmanlı Reform Hareketinde 1876 Öncesi Merkezî Yasama Meclisleri II” (trc. Püren Özgören), TT, XIII/77 (1990), s. 43-47.

Mehmet Canatar – Yaşar Baş, “Şûrâ-yı Devlet Teşkilātı ve Tarihi Gelişimi”, AÜ Osmanlı Tarihi Araştırma ve Uygulama Merkezi Dergisi: OTAM, sy. 9, Ankara 1998, s. 111-148.

Kemalettin Kuzucu, Bâbıâlî Yangınları ve Sosyo-Ekonomik Etkileri: 1808-1911 (doktora tezi, 2000), Atatürk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, s. 65-80, 86-114.